A omissão do Estado em promover policial militar pode permitir que o servidor procure a Justiça mesmo depois de terem transcorrido mais de cinco anos? Uma importante decisão da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça mostra que, em determinadas situações, a resposta é sim.

Imagine dedicar anos à carreira militar, preencher os requisitos previstos para avançar de graduação, acompanhar colegas serem promovidos e, ainda assim, permanecer para trás porque a Administração simplesmente deixou de incluir seu nome nas promoções seguintes.

Depois surge outra preocupação: será que demorou demais para procurar seus direitos?

Foi exatamente uma discussão dessa natureza que chegou ao Superior Tribunal de Justiça no AgInt no REsp nº 2.041.963/MA.

No julgamento, a Primeira Turma do STJ concluiu que, quando existe uma omissão continuada da Administração Pública em conceder promoções subsequentes, não se pode automaticamente considerar prescrito o próprio direito discutido. Nessa hipótese, pode incidir a Súmula 85 do STJ, que trata das relações jurídicas de trato sucessivo.

A decisão chama atenção especialmente de policiais e bombeiros militares que acreditam ter sofrido preterição em promoção, porque ajuda a responder questões importantes:

• o que é promoção por preterição;
• quando ocorre prescrição do fundo de direito;
• o que significa ato omissivo continuado;
• qual a diferença entre perder o direito à promoção e perder parcelas financeiras antigas;
• como a Súmula 85 do STJ pode beneficiar o servidor;
• quais documentos podem demonstrar uma preterição;
• e quando é recomendável procurar orientação jurídica especializada.

Existe, porém, um detalhe jurídico essencial: a decisão não tornou qualquer promoção militar “imprescritível”. O próprio processo analisado pelo STJ demonstra que é necessário separar um ato administrativo antigo e determinado de uma omissão que se renova ao longo do tempo.

Por isso, compreender corretamente a omissão do Estado em promover policial militar pode fazer toda a diferença entre abandonar um possível direito acreditando que ele já prescreveu e descobrir que a violação ainda pode estar produzindo efeitos jurídicos.

STJ decide sobre omissão do Estado na promoção de policial militar

A omissão do Estado em promover policial militar foi analisada pela Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça no julgamento do AgInt no REsp nº 2.041.963/MA, de relatoria do Ministro Sérgio Kukina.

O processo envolvia policiais militares do Estado do Maranhão que afirmavam ter sido prejudicados ao longo da carreira.

Na origem, os autores sustentaram que foram promovidos tardiamente à graduação de Cabo da Polícia Militar do Maranhão e que a Administração também deixou de conceder, no momento adequado, promoções posteriores que poderiam repercutir em toda a sua trajetória funcional.

A discussão chegou ao STJ porque o Estado do Maranhão defendia que a pretensão estaria alcançada pela chamada prescrição do fundo de direito.

Em outras palavras, a tese estatal era de que já havia transcorrido o prazo para questionar judicialmente as promoções.

O STJ, entretanto, fez uma separação fundamental.

A pretensão relacionada à antiga promoção a Cabo havia sido considerada prescrita pelas instâncias anteriores. Contudo, havia outra questão: a Administração teria continuado deixando de conceder promoções subsequentes, apesar do preenchimento dos requisitos reconhecidos no processo.

Foi exatamente essa continuidade que alterou a análise jurídica.

Segundo a ementa do julgamento, a pretensão dos militares não estava vinculada apenas à ilegalidade relacionada à promoção tardia a Cabo, mas também à omissão administrativa quanto às promoções seguintes, que deveriam ter ocorrido conforme a legislação aplicável.

Assim, a omissão do Estado em promover policial militar, quando permanece ocorrendo no decorrer da carreira, pode configurar uma violação continuada e receber tratamento prescricional diferente daquele aplicado a um ato isolado ocorrido muitos anos antes.

O que aconteceu com os policiais militares do Maranhão?

A omissão do Estado em promover policial militar no caso julgado pelo STJ não nasceu de uma discussão abstrata. Os servidores alegaram que a demora em sua evolução funcional produziu consequências em promoções posteriores.

A sentença de primeira instância havia reconhecido parcialmente os pedidos dos policiais e determinado alterações em diversos marcos da carreira.

Posteriormente, o Tribunal de Justiça do Maranhão reformou parte dessa decisão.

O TJMA considerou prescrita a pretensão relacionada à retificação da promoção para Cabo, mas reconheceu o direito dos autores às promoções em ressarcimento por preterição para 3º Sargento e 2º Sargento, em datas definidas pelo próprio julgamento.

O Estado recorreu ao STJ tentando estender a prescrição para alcançar também essas promoções posteriores.

Foi aí que surgiu o ponto decisivo.

No recurso, o próprio Estado afirmou que, mediante decretos e atos administrativos que promoveram outros servidores, os nomes dos autores não haviam sido observados.

O Ministro Sérgio Kukina destacou justamente essa circunstância.

Se a Administração continuou promovendo outros policiais e, sucessivamente, deixou de considerar servidores que reuniam as condições reconhecidas judicialmente, não se estava diante apenas de um fato encerrado no passado.

Havia uma possível omissão continuada.

A Primeira Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo interno do Estado e manteve o entendimento favorável aos policiais nesse ponto. O julgamento ocorreu em sessão virtual realizada de 8 a 14 de agosto de 2023.

Essa circunstância é fundamental para policiais militares que enfrentam problemas semelhantes: nem toda carreira funcional pode ser analisada como se houvesse apenas um único ato de promoção.

Cada situação precisa ser reconstruída cronologicamente.

O que é ato omissivo continuado na promoção do policial militar?

A omissão do Estado em promover policial militar pode assumir caráter continuado quando a Administração possui o dever de analisar ou implementar determinada evolução funcional e permanece sem fazê-lo no decorrer do tempo.

É diferente, por exemplo, da situação em que a Administração pratica um ato específico, expresso e definitivo, negando determinado direito.

Na omissão continuada, a irregularidade pode permanecer se renovando.

Foi essa lógica utilizada pelo STJ no caso dos militares maranhenses.

O Tribunal registrou que havia sido reconhecida a omissão da Administração quanto às promoções subsequentes e entendeu que essa situação caracterizava uma relação de trato sucessivo.

Exemplo prático de omissão continuada

Imagine um policial que deveria ser analisado para determinada promoção em 2018.

Ele não é promovido.

Nos anos seguintes, novas promoções ocorrem e outros integrantes da carreira avançam. Porém, mesmo reunindo os requisitos necessários segundo a legislação aplicável, aquele militar continua sendo ignorado.

A irregularidade pode não estar limitada ao primeiro momento.

Dependendo do regime jurídico da carreira, dos requisitos legais, dos atos de promoção e da inexistência de negativa administrativa definitiva, cada nova omissão pode representar a continuidade da lesão.

É justamente por isso que a omissão do Estado em promover policial militar precisa ser examinada à luz do histórico funcional completo do servidor, e não apenas da data da primeira promoção que ele acredita ter perdido.

Promoção por preterição: o que significa?

A omissão do Estado em promover policial militar frequentemente aparece associada ao chamado ressarcimento ou promoção por preterição.

A preterição ocorre, em linhas gerais, quando o servidor que deveria ter sido adequadamente considerado para determinada promoção acaba sendo ultrapassado ou prejudicado em razão de uma irregularidade administrativa.

No processo analisado pelo STJ, o Tribunal de origem reconheceu que, quanto às promoções para 3º e 2º Sargento, estavam demonstrados elementos suficientes para caracterizar a preterição.

Não significa, entretanto, que basta demonstrar que outro policial foi promovido.

É necessário verificar a legislação específica da corporação e os critérios relativos àquela modalidade de promoção.

Entre os aspectos que podem assumir relevância estão:

• interstício exigido na graduação;
• existência de vaga, quando necessária;
• posição do militar no quadro correspondente;
• comportamento e histórico disciplinar;
• cursos ou qualificações exigidos;
• modalidade de promoção;
• critério de antiguidade ou merecimento;
• atos administrativos que beneficiaram outros militares;
• e eventual erro ou omissão da Administração.

Cada Estado possui legislação própria sobre a carreira de seus militares, razão pela qual o direito à promoção não pode ser analisado apenas com base em decisões judiciais de outro ente federativo.

O precedente do STJ é extremamente relevante quanto à prescrição decorrente de ato omissivo continuado, mas os requisitos materiais da promoção continuam dependendo das normas aplicáveis ao caso concreto.

Prescrição do fundo de direito: por que ela é tão importante?

A omissão do Estado em promover policial militar precisa ser diferenciada da existência de um ato administrativo único e definitivo porque essa distinção pode definir se o próprio direito ainda pode ser discutido.

A prescrição do fundo de direito ocorre quando transcorre o prazo prescricional aplicável à pretensão contra a Fazenda Pública e o interessado deixa de poder discutir judicialmente o próprio direito material que foi negado.

O Decreto nº 20.910/1932 estabelece, como regra, prazo de cinco anos para pretensões contra a Fazenda Pública.

Por isso, quando existe um ato administrativo concreto, específico e inequívoco negando determinada pretensão, a data desse ato pode assumir enorme importância.

O caso do Maranhão demonstra perfeitamente essa diferença.

O próprio Tribunal reconheceu a prescrição quanto ao pedido de retificação da promoção dos militares a Cabo porque aquele fato estava vinculado a um ato ocorrido muitos anos antes do ajuizamento da ação.

Por outro lado, o STJ não aplicou a mesma conclusão às promoções subsequentes, porque identificou nelas uma omissão continuada da Administração.

Essa é uma distinção que precisa ser preservada.

Portanto, dizer simplesmente que “promoção de policial militar não prescreve” seria juridicamente impreciso.

A tese correta é mais específica e, justamente por isso, mais poderosa: quando há ato omissivo continuado da Administração, pode não ocorrer prescrição do fundo de direito, incidindo a sistemática das relações de trato sucessivo.

Súmula 85 do STJ: o que muda para o policial militar?

A omissão do Estado em promover policial militar foi submetida no caso à orientação consolidada na Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça.

O enunciado estabelece que, nas relações jurídicas de trato sucessivo em que a Fazenda Pública seja devedora, e quando não houver sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição alcança somente as prestações anteriores aos cinco anos que antecedem o ajuizamento da ação.

Essa diferença parece técnica, mas possui enorme consequência prática.

Considere duas situações.

1. Prescrição do fundo de direito

Quando ela ocorre, o servidor pode perder a própria possibilidade de exigir judicialmente aquele direito.

2. Prescrição apenas das parcelas anteriores ao quinquênio

Aqui, o direito principal permanece passível de discussão, mas determinadas parcelas financeiras mais antigas podem não ser recuperadas.

Foi a segunda lógica aplicada pelo STJ às promoções subsequentes reconhecidas como decorrentes de omissão continuada.

No próprio acórdão, o Ministro Sérgio Kukina citou precedente segundo o qual, tratando-se de ato omissivo continuado da Administração, não há prescrição do fundo de direito, mas relação de trato sucessivo, com incidência da Súmula 85/STJ.

Para um policial que sofreu anos de possível preterição, essa diferença pode ser decisiva.

O policial pode receber valores retroativos?

A omissão do Estado em promover policial militar pode produzir reflexos remuneratórios quando o Judiciário reconhece que determinada promoção deveria ter ocorrido anteriormente.

Entretanto, é necessário separar duas coisas:

uma é o reconhecimento da posição funcional; outra são os efeitos financeiros retroativos.

Quando incide a Súmula 85 do STJ, em regra, as parcelas vencidas antes do quinquênio que antecede o ajuizamento da ação ficam atingidas pela prescrição. O próprio enunciado oficial do STJ adota expressamente essa sistemática.

Imagine, apenas para facilitar a compreensão, que o servidor ajuíze uma ação em 2026 e consiga demonstrar uma relação de trato sucessivo.

Isso não significa automaticamente que receberá todos os valores eventualmente devidos desde dez ou quinze anos antes.

A discussão financeira deverá considerar a prescrição quinquenal e as peculiaridades do processo.

Além disso, antes de calcular qualquer valor, é necessário comprovar o próprio direito à promoção.

Por isso, frases como “o militar terá direito a todos os atrasados” ou “a promoção nunca prescreve” devem ser vistas com cautela.

A decisão do STJ oferece uma tese extremamente relevante, mas não dispensa a análise individual do histórico funcional.

Quais teses jurídicas podem ser utilizadas em uma ação de promoção?

A omissão do Estado em promover policial militar pode envolver diferentes fundamentos jurídicos, dependendo da legislação de cada corporação e dos documentos disponíveis.

Entre as teses que podem ser avaliadas estão o cumprimento dos requisitos legais de promoção, erro administrativo, preterição, violação à legalidade administrativa, necessidade de observância da ordem e dos critérios estabelecidos para ascensão funcional e caracterização da omissão continuada.

Também podem assumir relevância os princípios constitucionais previstos no art. 37 da Constituição Federal.

A Administração Pública está vinculada ao princípio da legalidade, o que significa que não pode simplesmente ignorar os critérios estabelecidos pela legislação que disciplina a carreira.

Do mesmo modo, situações em que servidores em condições equivalentes recebem tratamento administrativo injustificadamente distinto podem demandar análise sob as perspectivas da impessoalidade e da isonomia.

Há ainda a questão da segurança jurídica.

O servidor militar organiza toda a sua trajetória profissional de acordo com regras de antiguidade, interstício, cursos, vagas, merecimento e demais critérios previstos no estatuto e na legislação de promoções.

Quando a própria Administração deixa de aplicar essas regras corretamente, os efeitos podem acompanhar o militar por anos.

Porém, nenhuma dessas teses autoriza promoção automática.

Será necessário demonstrar que o militar efetivamente reunia os requisitos previstos para aquela modalidade de ascensão.

Merecimento e antiguidade: o Judiciário pode promover qualquer militar?

A omissão do Estado em promover policial militar não autoriza o Poder Judiciário a substituir livremente a Administração em avaliações que dependam de critérios legítimos de conveniência, mérito ou apreciação funcional.

O próprio processo julgado pelo STJ ajuda a compreender esse limite.

Nas instâncias de origem, houve tratamento diferente para promoções distintas.

O Tribunal estadual reconheceu determinadas promoções para 3º e 2º Sargento, mas considerou que outras ascensões não estavam devidamente demonstradas.

Quanto à promoção de 1º Sargento para Subtenente discutida naquele processo, o acórdão de origem registrou que ela dependia de merecimento e entendeu não ser possível ao Judiciário simplesmente substituir a Administração nessa avaliação.

Portanto, o precedente não deve ser interpretado como uma autorização genérica para que todo policial judicialize sua carreira e obtenha automaticamente as graduações que acredita merecer.

A função do Judiciário é controlar a legalidade da atuação administrativa.

Se a promoção dependia de requisito objetivo e ele foi ignorado, há uma situação.

Se depende de critérios legítimos de merecimento que ainda precisam ser avaliados pela Administração, a análise pode ser completamente diferente.

Como saber se você sofreu preterição em uma promoção?

A omissão do Estado em promover policial militar normalmente só pode ser demonstrada depois de uma verdadeira reconstrução da carreira funcional.

Um dos erros mais comuns é analisar apenas a ficha atual do policial.

O ideal é verificar cronologicamente o que aconteceu antes, durante e depois da promoção questionada.

Alguns documentos costumam ser especialmente importantes:

1. ficha funcional completa;
2. boletins gerais ou boletins internos;
3. atos e decretos de promoção;
4. almanaques ou listas de antiguidade;
5. fichas disciplinares;
6. certificados de cursos exigidos para promoção;
7. registros de interstício;
8. quadros ou informações relativas a vagas, quando relevantes;
9. requerimentos administrativos anteriormente formulados;
10. respostas formais da Administração;
11. documentos de colegas promovidos na mesma época, obtidos de forma lícita;
12. legislação vigente em cada período analisado.

Esses elementos permitem responder perguntas fundamentais.

Quando o servidor passou a reunir os requisitos? Quem foi promovido naquele momento? Existia vaga? Qual modalidade de promoção estava sendo aplicada? Houve decisão administrativa recusando expressamente o direito? A Administração continuou realizando promoções sem incluir o policial?

Essa última pergunta é particularmente importante diante da tese acolhida pelo STJ.

O fato de terem passado mais de cinco anos impede a ação?

A omissão do Estado em promover policial militar não deve ser descartada exclusivamente porque a primeira irregularidade ocorreu há mais de cinco anos.

Foi justamente esse raciocínio automático que não prevaleceu integralmente no caso analisado pela Primeira Turma do STJ.

O tempo transcorrido é extremamente importante, mas é necessário identificar o que exatamente ocorreu no passado.

Se houve ato administrativo determinado que negou definitivamente um direito, a análise da prescrição pode conduzir a uma conclusão.

Se a Administração permaneceu omissa e continuou deixando de praticar atos que deveria realizar periodicamente, a situação pode ser outra.

Por isso, devem ser analisados pelo menos três marcos:

• a data em que o militar afirma ter adquirido direito à promoção;
• a existência ou não de negativa administrativa expressa;
• a continuidade ou não da omissão estatal nos períodos seguintes.

No AgInt no REsp nº 2.041.963/MA, essa diferenciação foi decisiva para que o STJ mantivesse o reconhecimento de que as promoções posteriores constituíam situação de ato omissivo continuado.

A decisão do STJ beneficia policiais militares de outros Estados?

A omissão do Estado em promover policial militar foi analisada em processo envolvendo integrantes da Polícia Militar do Maranhão, mas a tese prescricional adotada pelo STJ possui relevância para casos de servidores de outras unidades da Federação.

Isso acontece porque o Superior Tribunal de Justiça interpreta a legislação federal e uniformiza questões infraconstitucionais, como a aplicação do regime prescricional e da Súmula 85.

Contudo, isso não significa que policiais de outros Estados tenham automaticamente o mesmo direito às promoções reconhecidas naquele processo.

Cada carreira militar estadual possui legislação própria.

Assim, um policial militar de Pernambuco, São Paulo, Rio Grande do Norte, Ceará, Bahia ou qualquer outra unidade da Federação precisa verificar os requisitos estabelecidos pela legislação local para sua graduação e para a modalidade de promoção pretendida.

O precedente é especialmente importante para a tese de que uma omissão administrativa continuada pode afastar a prescrição do fundo de direito.

Já a existência concreta do direito à promoção dependerá da legislação e das provas de cada caso.

O que fazer quando o Estado deixa de promover o policial militar?

A omissão do Estado em promover policial militar exige uma análise técnica antes da adoção de qualquer medida judicial.

A primeira providência é reunir o histórico funcional completo e identificar exatamente onde ocorreu a quebra da evolução normal da carreira.

Depois, é necessário confrontar essas informações com a legislação vigente à época.

Na prática, uma análise jurídica costuma seguir algumas etapas:

1. reconstrução da linha do tempo das promoções;
2. identificação das normas aplicáveis a cada período;
3. conferência dos requisitos objetivos;
4. comparação com os atos de promoção publicados;
5. identificação de eventual preterição;
6. análise de requerimentos e negativas administrativas;
7. estudo da prescrição;
8. identificação de possível ato omissivo continuado;
9. cálculo preliminar dos reflexos funcionais e financeiros;
10. definição da medida administrativa ou judicial adequada.

Em determinadas situações, pode ser recomendável inicialmente formular requerimento administrativo.

Em outras, diante da natureza da violação, dos documentos existentes e do risco prescricional, a ação judicial pode ser necessária.

Não existe uma solução única para todas as carreiras.

É por isso que simplesmente copiar o caso de outro policial pode ser perigoso.

Saiba seus direitos

A omissão do Estado em promover policial militar envolve uma combinação de Direito Administrativo, legislação militar estadual, regras de prescrição e análise minuciosa da vida funcional do servidor.

Em nosso trabalho na Reis Advocacia, casos envolvendo servidores públicos são analisados a partir da documentação funcional e da legislação aplicável à carreira, justamente porque uma diferença de datas, modalidade de promoção ou requisito pode alterar completamente a conclusão jurídica.

Em uma análise dessa natureza, o advogado pode verificar:

• se os requisitos da promoção estavam preenchidos;
• se houve preterição;
• se houve erro administrativo;
• se existe ato expresso negando o direito;
• se a situação caracteriza omissão continuada;
• se a Súmula 85 do STJ pode ser invocada;
• quais parcelas financeiras podem estar prescritas;
• e quais medidas são juridicamente adequadas para tentar corrigir a carreira.

A decisão da Primeira Turma do STJ no AgInt no REsp nº 2.041.963/MA reforça a importância dessa análise individualizada, pois o próprio julgamento separou uma pretensão prescrita de outras promoções que permaneceram juridicamente discutíveis em razão da continuidade da omissão estatal.

A omissão do Estado em promover policial militar não pode ser analisada apenas contando cinco anos a partir da primeira irregularidade e concluindo automaticamente que tudo está perdido.

O julgamento do AgInt no REsp nº 2.041.963/MA demonstra exatamente isso.

A Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça manteve o entendimento de que, diante da omissão continuada da Administração na concessão das promoções subsequentes, não incidia prescrição do fundo de direito sobre essas pretensões, aplicando-se a lógica da Súmula 85 do STJ.

Ao mesmo tempo, o precedente oferece uma advertência igualmente importante: a promoção antiga para Cabo discutida pelos autores havia sido considerada prescrita.

Portanto, existem duas lições fundamentais.

A primeira é que um ato administrativo isolado e antigo pode sofrer prescrição do próprio fundo de direito.

A segunda é que uma omissão estatal que permanece se renovando pode caracterizar relação de trato sucessivo, situação em que o direito principal pode continuar passível de discussão, embora as parcelas financeiras anteriores ao quinquênio possam estar prescritas.

Essa distinção pode mudar completamente a situação jurídica de um policial militar que acredita ter sido esquecido nas promoções da carreira.

Eu, Dr. Tiago Oliveira Reis, juntamente com os demais advogados da Reis Advocacia, atuo na análise de direitos de servidores públicos e situações envolvendo carreira funcional, preterição e promoções.

Se você é policial militar, bombeiro militar ou servidor público e percebeu que colegas avançaram na carreira enquanto sua promoção deixou de ocorrer, o caminho mais seguro é reunir sua documentação e analisar individualmente a legislação aplicável ao seu caso.

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Conhecer os próprios direitos antes que novos problemas surjam pode ser determinante para proteger anos de dedicação ao serviço público.